花之屋第一季3.0

　　徐忠明（中山大学法学部教授） 　　瞿同祖是20世纪卓越的社会学家和历史学家，在西方的汉学界很有名。其著作《中国法律与中国社会》、《清代地方政府》的再版可以说是经典。这一期我家历史特招四位学者“重读纳粹鼻祖”，与读者分享他们的学术思考。 　　瞿同祖 　　瞿同祖（2010-2008）先生出身于书香门第，早在早年就构筑了深厚的国学根基。1930年进入燕京大学，专攻社会学。1934年转入该校研究院，在吴文藻、杨开道教授的指导下取得硕士学位，1937年由商务印书馆出版硕士论文《中国封建社会》。1938年到云南大学赴任，教授了《中国社会史》、《中国经济史》、《中国法制史》等课程。为了教授《中国法制史》，瞿老师着手收集中国传统法律资料，研究了现代西方法律社会学和法律人类学的名著，从而通过中国的法律史和社会史奠定了史料的基础和理论基础。现在，被认为是中国法律史经典的《中国法律与中国社会》（1947年由商务印书馆出版）这本书是教育科学研究工作的结晶。与以往梁启超、杨鸿烈等中国法律史论著作相比，本书具有以下鲜明特征：其一、考察中国社会组织结构的核心概念--家庭和阶级（等级）；第二，系统地整理作为中国正统意识形态思想基础的儒家和法家。第三，挂钩是影响中国法律观念的信仰基础——魔术和宗教。第四，不仅考察了中国法律的结构和功能，也关注了中国法律的实践和变迁（着墨不多）。如本书主题所示，以国家（礼制和法律）为分析视角，构建了中国社会的纵向结构。对于民间合同组织的横向结构，本书没有足够的兴趣。1945年以后，纳德西科在美国哥伦比亚大学、华盛顿大学、哈佛大学、加拿大的不列颠哥伦比亚大学从事研究和教育，用英语撰写了《传统的中国法律和社会》（1961年）、《清代地方政府》（1962年）、《汉代社会结构》（1972年）等论文并出版。其中的“清代地方政府”在《中国的法律与中国社会》之后博得好评，可以说是影响巨大的著作。 　　纵观瞿同祖先的各论著，我们可以发现其中贯穿的风格和特点：一、开拓新的领域，运用新的方法；二、关注传统中国社会的结构和功能。三、分析法律规定，考察实践行动。四、不仅史料丰富，解读也很精细。这些也是“清代地方政府”的基本特色。 　　瞿同祖：《清代地方政府》、范忠信、晏锋译、法律出版社2003年版 　　当然，“清代地方政府”也有自己的考虑。瞿同祖先在“引用”中打开了明义，“这本书将对中国清代州县级地方政府的结构和运营进行说明、分析和解释”。具体的研究方法之一是在特定的剧本结构中分析州县政府中的人的行为模式。第二，不仅研究了“正式”政府的运营，还考察了“非正式”政府的运营。第三，说明法律规定和法律实践之间产生的落差和原因。为了实现这项研究的宗旨，纳德希科将史料扩展到地方政府的文件、记录、书信、牧令、幕友等传记、笔记本、票记上，还有方志、散文、杂记。在只不过是正文13万字的著作中，引用370种史料（范忠信序、16页），在数据库出现之前令人叹为观止。在这样的多元史料中，清代地方政府的组织结构和运营模式梳妆打扮、分析和解释的研究方法，至今仍具有模范意义。 　　从本章的设计中，可以看到清代州县政府的组织结构：第一章对清代全国州县政府的统计数据进行考证，勾勒州县政府在帝国权力结构中的位置：州县以下乡村社会的组织系统与州县政府的关系、州以上各级政府的组织结构与州县政府的关系、州政府内的牧令、佐贰、首领、杂务间的职能分配及其相互关系。通过整理州县政府内部的权力配置，瞿同祖提出了“一人政府”的概念。（第28页）州县政府是“一人政府”，是为了国家配置的佐贰、首领、杂务等官员，他们说“不只是少数”、“只是扮演着低贱的角色”。（第25页）即使他们有特定的事权，也没有意思决定权，大部分的州县管辖区的意思决定问题，必须与牧令讨论，用牧令决断。也就是说，州县政府的各事权集中在牧令一人身上。笔者认为家族统治权是基于与归属于监护人、国家统治权归属于皇帝相同的制度逻辑。但是，这并不意味着牧令在州县管辖区内拥有为所欲为的绝对权力，实际上他们的决策权是非常有限的。比如牧令掌握的是征税和司法的两个核心权力，不仅要受到律例的制约，还要接受上司的监视。另一方面，牧令要直接面对辖区内许多平民，涉及辖区发生的各项事务--管辖区的公共利益，必须受到社会力量，特别是绅士集团的制约。关于这一点，州县政府官员的权力也是微不足道的，只能说是拾遗补缺。 　　在第2章到第6章中，瞿同祖先分别考察了牧令、书吏、役所和长随和幕友，他们是州县政府的组织成员，负责各自的行政职能。在制度安排上，六个房间的文员负责各种文案的准备、抄写和存档，三组政府机关用于驱赶和奔走，长随经常陪同长官，沟通政府内外，幕友，尤其是刑名幕友和钱谷的幕友的主要任务是参加政策决定提供专业化政策决定的提案。也有责任协助拥有私人身份的长随和幕友、牧令监视书吏和政府机关。前三个被称为“公”的范畴，后两个属于“私”的范畴。这个制度的设计不仅导致了“公”和“私”的混淆，还带来了“正式制度”和“非正式制度”的纠结。同时也出现了规范化管理和数字化管理（黄仁宇语）的难题，成为州县政府财务困境和吏治败北的深渊。作为“全能政府”之长的牧令，拥有州县的行政和司法的全权，但承担相应的责任。牧令的主要职能有两个：司法和征税。这些都关系到牧令的考成，因此受到牧令的重视，花费了更多的时间和精力。如果是首县牧令的话，因为必须处理上司的各种出差，所以官场的交往也很多。 　　基于这个想法，在下面的第2章中，瞿同祖先生就清代州县政府的司法功能和课税功能进行了详细的说明和分析。第七章司法涉及诉讼制度的两个程序（自理语诉讼和审判转案件）及其运营实践的方式和特征，以及审判依据和误判案件责任。第八章征税涉及税种、征税方式和特征、附加费占正税的比例及其分配。另一方面，中国传统的“政府哲学”主张，与民生福利相关的所有事务都是政府应承担的责任（248页）。因此，州县政府的实际行政事务可以说是包罗万象。例如，户籍调查、治安、邮局、公共工程、公共福利、教育教化和祭祀等，构成了第9章的基本内容。这也是“全能政府”的意思。 　　在《清代地方政府》中，最有特色的无疑是第10章“士绅和地方行政”。从州和县的内部进行考察，只谈了地方政府的结构和功能，我想本书就应该结束了。讨论士绅问题，与州以上各级政府不同，清代州县政府属于国家正式权力组织结构的最低水平，直面农村和城市的基层社会，处理与庶民利益密切相关的事务。关闭州县政府的话，与民间社会的关联落在牧令工作的视野之外，地方政府和民间社会之间的复杂的相互作用也看不见，有可能产生州县政府什么都能做的错觉。同时，州县行政的特色和苦境还不明显。更重要的是，州县被学者称为“全能政府”，但为了“全能”，反而暴露了州县行政能力的不足——不仅有力量，也难免会忘记。要借助社会力量才实现社会管理的职能。瞿同祖指出，“如果政府不能履行某些职能或不便，当地绅士就要履行这些职能。地方政府和绅士之间有传统的职能分工。绅士为了实现政府的几个目标，实际上是不可缺少的。”。结果是“与地方政府拥有的正式权力相比，他们属于非官方权力”。（第283页）“传统的职能分工”是指基于“社会惯例”或“非正式制度”产生的职能分工。第十章的特殊之处在于其风格。其他各章基本上整理、说明相关问题，很少说明研究对象的意义。但是，在第10章中，关于“士绅”概念的定义，采用辩解和解释，可以说风格不同。瞿先生制定的“士绅”标准是官员身份和官吏资格，士绅阶层的分类是“官绅”和“学绅”，前者是高级绅士，后者是低级绅士。（284-293页）这个定义的优势在于政治和礼法这一内在理论。但是，这样的分类基准也有缺陷。例如，取得进士的功名，但没有官职经历的士人不一定低于他们的社会地位和声望退任的州县牧令。富裕商人的政治地位和文化声誉也许不如秀才，但他们的社会地位和人气未必低于初级功名学生。总之，要决定士绅的概念及其内部阶层，政治基准和社会基准都可以采用。从社会意义来看，采用双重标准也有好处。在晚明以来“士商混同”的文脉下，至少在社会观念上，有钱人被纳入了绅士的范畴。而且，州县牧令不仅在人力资源方面，在推进灾害救援、道路建设等慈善活动时，也经常募集社会财富。 　　科举的功名和官吏的经历所取得的士绅身份，不仅使他们获得了政治特权，也确立了社会的人气。正是这种特权和声望，才是连接州县政府和民间社会的桥梁。他们可以为百姓和自身的利益上访牧令，也可以为正式利益与百姓沟通说服。绅士介入地方管理的具体活动包括公共工程和公共福利、教育和教化、保甲和团队训练、慈善和灾害救援等。（305-314页）当然，绅士也可以，如果没有绅士的支持和参与，牧令就不可能实现地方管理的很多目标。 　　通过对清代州县政府的组织结构和运营功能进行说明、分析和解释，纳德西科同祖撰写了本书。但是，从本书各章的基本内容来看，州县政府的组织结构存在“搭屋顶”的弊端。累积起来的律例和惯例，对于牧令的权力和行使也制定了详细而严密的规范，但是在行政活动和司法实践中，绕过律例的操作并不少见。虽然有些重大的决定问题必须遵循“请示报告”的程序，但“毫不隐瞒地欺骗”现象依然普遍存在。在制度表现和社会状况上存在严重落差的地方官僚，在不引起社会冲突的情况下，为了得到上司的赞同和默认，必须决定自己如何决定。这是个难题，但是必须面对并解决。正是在这种情况下，才产生了像牛毛一样让人感到雾气的社会惯例和官场惯例。 　　原因是什么。瞿同祖在《结语》中概括道，清代地方政府的行政和司法受到了“行政法典”和“大清律例”的严格限制。这些法律不仅非常详细，还特别追求一致、合理、准确、服从和集权。但是，这些规格也造成了操作困难，导致了效率低下。其原因之一是条文过于严苛而僵化，州县牧令不允许个人判断和制定规则。二、这些法律不留地方性差异的灵活性，妨碍了牧令根据当地特殊情况调整的行政方法。（第331页）也就是说，制度表现和实际状态的严重落差给州县牧令带来了行政困境。 　　以下，笔者将按照“清代地方政府”的构想进行几次申述和发挥。 　　（一）清代的中国以儒家的“仁政德治”为意识形态，招致了以下悖论。一个是“正因为轻州县的行政缺乏最低限度的经费保障，所以地方政府人员也不可避免地要借或借粮食。这样一来，就不得不便宜地向管辖区的平民购买行政用品，强行要求，结果就变成了税外加税、费用外有费。清末，被称为从吏的李超琼在江苏各县工作了约20年，累计公私赤字达到10万辆。李超琼死后，这个巨大的赤字，通过任职各县的绅士的募捐，终于弥补了。 　　第二，财政不足导致得州县政府赶不上人口增加，行政事务趋于复杂化。换言之，人口越来越多，流动越来越频繁，行政事务越来越复杂，管理也越来越困难，但是与汉唐以后的历代皇朝相比，清代州县政府的总量竟然基本没有变化。同时，州县的“经制”或“额设”的佐杂官僚、书吏和政府机关也没有相应增加。也就是说，州县依然是“一人政府”，牧令依然是“全能官僚”。这些情况不仅制约了州政府的治理能力，还严重影响了州政府对地方社会的治理效果。为了完成复杂而繁杂的行政活动，牧令除了“经制”之外，“愤怒服从公”的书吏和政府机关大量涌向政府机关，只能参加行政活动，这导致了管理控制的难题，导致了严重的腐败。传统的说法是，牧令是“治事”而不是“治人”的官员。笔者认为，他们不仅仅是“治疗事情”，还“治疗人”。实际上，管理书吏和政府机关比府道两司的管理牧令还难。 　　第三个是科举取士制度的预设，我相信被选拔出来的官员应该有良好的人品和操守。然而，这套预设基本上是空的，谚语“千里只为官为财”意味着，不仅为官出仕实现儒家“爱民”政治理想，更是多读书人的一种“治生”之道。州县官员抱怨牧令很难，很辛苦，但考虑到养家的生计问题，他说：“我自己无法想象。（杜凤治语）况且，州县牧令的年薪是45两银子，不能满足养家的日常支出。雍正时期推行“养廉银”制度，区400-250两（41页）牧令自己腹部招聘幕友，也应付不了雇佣长从的费用，其他不计其数的支出就不用说了。晚清广东省肇庆府广宁县知县杜凤治抱怨自己在省城料理公务上花了10天以上，光是“门包”就冤枉了将近600两个。如果不给“门包”，门就不想报警。对于牧令来说，集权和僵直的财政制度无疑是他们难以逃脱的陷阱。即使他们不贪污也不腐败，挪用公款，浪费粮食也是不可避免的。对此，如果上司不追究而让其赔偿的话，已经很幸运了。被追究的话，会被罢免，犯罪被宣判刑罚，有可能一概而论地逃脱。更进一步说，牧令在财政问题上留下污点，为了严格遵守法律来处理行政事务，肯定不是那么强行的。黄先生解释说，代政治存在“以道德之长来弥补技术（组织和法律）之短”的弊端，政府的管理无法走上正轨。这是真理。因此，只有在政府官员的工资和行政经费得到保障的情况下，政府官员才能不产生问题，确保行政机器的运营顺利。激昂的口号只是掩盖问题，但解决不了问题。这是经验。 　　（二）清代中国仍信奉“外儒内法”的政治哲学原则，仍遵循“明主治官”的行政技术路线，因此制定了秋火火暴、凝脂密集的律例规则。正是这种“治官”技术，走上了反叛的道路，陷入了律例错乱的陷阱，使牧令管理陷入了困境。 　　一种是国家设计严格的法律责任和牧令灵活回避法律责任期间展开的“猫捉老鼠”游戏。“忠君”“爱民”是儒家政治思想的核心价值，在某种程度上受到保护。但是，法家韩非认为君臣交往的道路只是“市道”。换句话说，那是君臣之间的特殊交易。君主以爵禄购买臣的专业技能和行政服务，臣下用专业技能和行政服务交换君的爵禄。市道也有“忠”“信”的意思，但这种情况下的“忠”“信”不可信，至少君主不完全相信这些价值观的制约作用。因此，君主为了管制臣下，制定了细致而严格的律例。这个限制给了牧令很大的压力，变得非常脆弱。（汪辉祖语）基于自我利益最大化的考虑，慎重的官员往往不敢循规蹈矩地超过雷池半步，自我保护“最稳妥的做法是严格遵守规则工作”（第332页）；聪明的官员可能会选择避开规章制度。这样的操作风险小，可以平衡国家、社会和个人利益。“保护乌纱帽，不触摸琉璃屏幕”就是这个意思。最终，官场成了水洼，行政活动也没有效率。这样的结果和君主的政治预期不一致。为了活化州县政府官员的行政活力，提高州县行政管理效率，“能吏”不仅不在少数，而且“突破”律例边界的操作也不在少数。雍正朝的“养廉银”的构想和实施，是能吏突破现有法律框架的产物。 　　第二，皇帝不希望通过全面修改律例来满足现实的行政需要，不仅不想牺牲道德政治的理想，也不愿意承担由此产生的骂名。这个“锅”皇帝不想背负。在这种情况下，官员必须发挥他们的聪明智慧，不影响政治大局，灵活应对不断发生的行政难题。官员想出来的方法如果实用的话，皇帝就会认可。否则很简单，拿官治罪，这个“为罪羔羊”结果的官员就要承认。总之，虽然道德和法律所造的豪华巨轮的外观仍然保留着，但是随着更换腐朽的木板，这艘巨轮的内部部件发生了很多变化，满足了日益变化的行政运营的需要。也就是说，瞿同祖先生所谓的“一致、合理、正确、服从和集权”的律例体系，尽管出现了许多脱离社会状况的漏洞，但仍被维持着。这是因为，经过各级官员的集体努力，这些漏洞被巧妙地修补了。但是，这些“头痛头痛头痛、脚痛、脚痛”的维修并不完美，造成了各种各样的问题，也成为了行政失败的深渊。 　　第三个是复杂、精细、僵化的法律与行政外行牧令之间的紧张关系，进一步招致了牧令行政的尴尬情绪。科举考试知识基础是儒家经典，包括这部经典中的理论，更适合“说”，而不是“做”；因为接近理想，远离现实，所以没有“切事性”。（韦伯语）关于行政和司法的知识几乎没有。即使试验了法律知识和司法的案例，也有很多是虚构的故事。各省候补官僚的月课也有实例考试，但同样是走路的方式。在这种情况下，有两种补救方法，即事先自学，并聘请幕友。真正的问题是，清代的律例和惯例数量非常大，多年的事件更加庞大，对于初任牧令来说，自学是几乎无法完成的任务。州县官员自费聘请的幕友可以弥补这个缺陷，但幕友懈怠，与官员、政府机关勾结，牧令就成了他们操纵的人偶。即使幕友既可靠又勤奋，占据政府机关的书吏和政府机关也很难控制。从“官必须自己做”（汪辉祖语），我们可以读到言外之音。一、由于缺乏必要的法律知识和行政经验，牧令很可能将政务托付给幕友、书吏、政府机关等。二、由于行政事务云集，牧令不仅没有研究法律知识的时间和精力，也没有充分的时间和精力投入行政事务，所以只能“托付”幕友、书吏、政府机关。由此，我看到了复杂而细致而僵硬的法律给牧令带来了意料之外的困境。这种困境与“一人政府”的制度设计有密切的关系。因为这样的政府组织对牧令提出了极其高的要求。也就是说，他们必须通过才能。其实，光是通才是不够的，必须是精力充沛勤劳的正人君子。 　　诚所谓曲高和寡，儒家经典对牧令提出了极其高的道德要求——忠君、爱民、清廉、勤政、“一人政府”、“全能政府”给牧令远远超过他们的能力和精力的任务，并在密卷的法律规则、积淀的上司的监视下严格地束缚了牧令。但是，这个制度设计似乎没有认真考虑“十里不同风，百里不同俗”民间社会固有的特性，给牧令带来了这个制度意料之外的难题，陷入了行政和司法的困境。 　　检查了《清代地方政府》这本书后，我们可以发现围绕着很多点的细节。例如，在讨论征税问题时，瞿同祖说，她只收到了汪辉祖缴纳税款的原告的诉状（232页）。作为牧令催促粮食的手段，拒绝欠税的原告的证言应该在清代各地被采用了。在《龙泉司法档案选篇》中收录的官方版《呈词》中，有原告必须填写的“新粮食”和“旧粮食”栏。望又告诉了关于“门子”和“门丁”的叙述，前者是政府机关，拥有“公”的身份。后者是长期的，属于“我”的身份。（第103页、第131页、第133页）原告发行了“遵依”文件，在被告发行了“甘结”文件的介绍（第134页）、“龙泉司法文件选篇”中也可以得到印证。这些都是现在清代司法实践研究所忽视的细节，娜迪西科先生在半个世纪前就做出了正确的解释，但真的不珍贵。 　　瞿同祖将“结构和功能”作为分析的框架，对清代地方政府进行全面系统的叙述、分析和解释，为后者进一步研究这个问题打下了坚实的基础。现在出版了很多研究这个问题的论文，但是相关的细节也进行了更充分的分析和解释。但是，“清代地方政府”运用的史料、提出的问题、结论却不落后于时代。值得注意的是，娜迪西科先生运用了社会科学的理论和方法，其分析、解释和论证就像行云流水一样，没有理论和史料的“两张皮”痕迹。这些是处理值得我们参考的问题的方法和技巧。 　　（本文中括号标记的页码参照瞿同祖：《清代地方政府》、范忠信、晏锋译、法律出版社2003年版） 　　责任编辑：于淑娟 　　校正：张艳